Стратегия национальной безопасности Президента Буша

Кер А. Либер
политолог, профессор университета Нотр-Дам,
и
Роберт Дж. Либер
профессор Джорджтаунского университета, специалист в области государственной и дипломатической службы

"Стратегия Буша в области национальной безопасности" представляет собой грандиозный труд, так что нет ничего удивительного в том, что этот документ привлек к себе значительное внимание и вызвал широкую дискуссию", пишут профессор университета Нотр-Дам Кер А. Либер и профессор Джорджтаунского университета Роберт Дж. Либер. "Эта Стратегия национальной безопасности, в общем и целом, соответствует американской стратегической традиции, последовательно излагая главную концепцию американской политики перед лицом новых и опасных угроз".

Первый доклад Президента Джорджа Буша о Стратегии национальной безопасности (СНБ), обнародованный Белым домом 20 сентября 2002 года, вызвал большой интерес в стране и за рубежом и был воспринят как убедительное изложение главной американской стратегии в мире в эпоху после событий 11 сентября. Новый документ, озаглавленный "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов Америки", получил положительную оценку в качестве ясного, дальновидного и внушительного ответа на угрозы, с которыми Америке приходится сталкиваться в настоящее время. Но в то же время он подвергся критике как радикальное и вызывающее беспокойство отступление от американской внешнеполитической традиции. Несмотря на то, что СНБ Буша представляет собой смелое и откровенное провозглашение американских целей, значительное место в этом документе отводится формулированию положений, заложенных в американской стратегии, начиная в того времени, когда сто лет назад Соединенные Штаты стали великой державой. Более того, наличие нового в упомянутом докладе, в общем, представляется разумным и обоснованным, если принять во внимание характер и масштабы угроз, появившихся в мире после событий 11 сентября.

Закон Голдуотера-Николса от 1986 года содержит требование о том, чтобы Президент представлял на рассмотрение Конгресса ежегодный доклад, в котором излагалась бы главная стратегия Америки. Несмотря на то, что упомянутый закон требует представления "всеобъемлющей характеристики и обсуждения" интересов, целей и потенциальных возможностей США, эти доклады в большинстве случаев состояли из высокопарной риторики, или не вызывающего разнотолков пересказа официального политического курса. Однако имели место и исключения из подобной традиции. В документе СНБ-68, представлявшем собой секретный доклад Пола Нитце Президенту Гарри Трумэну в 1950 году, давалась всеобъемлющая картина монолитной коммунистической угрозы, господствовавшей в мире, которая могла быть встречена только посредством массированного наращивания Америкой ее военной мощи и доктриной сдерживания. В первой СНБ Президента Билла Клинтона, безусловно не похожей на СНБ-68, отстаивалось право администрации на широко обсуждавшуюся доктрину "вовлечения и расширения". Однако в целом, такие документы как СНБ редко связаны со значительным отступлением от традиционной стратегии США и нечасто становятся предметом широких дискуссий.

Четыре ключевые темы СНБ породили много разных толкований. Во-первых, СНБ призывает к осуществлению опережающих военных действий против враждебных государств и террористических групп, стремящихся к разработке оружия массового поражения (ОМП). Во-вторых, в СНБ объявляется, что США не допустят того, чтобы какая-либо иностранная держава бросила вызов ее глобальной военной силе. В-третьих, в СНБ выражается приверженность многостороннему международному сотрудничеству, но при этом делается недвусмысленное заявление о том, что" в случае необходимости" Соединенные Штаты "без колебаний станут действовать в одиночку" ради защиты национальных интересов и национальной безопасности. В-четвертых, в СНБ провозглашается цель распространения демократии и прав человека на всем земном шаре, особенно в мусульманском мире. В оставшейся части этой статьи поочередно исследуется каждая из перечисленных тем, причем особое внимание уделяется логике, масштабам изменений или преемственности и возможным последствиям при осуществлении каждой цели в структуре национальной безопасности.

Упреждение

В СНБ Буша отстаивается опережающее применение военной силы против террористов или государств-спонсоров терроризма, которые пытаются завладеть или применить ОМП. Эти террористы и государства-спонсоры терроризма представляют собой самые серьезные угрозы, с которыми приходится сталкиваться Соединенным Штатам, и, согласно рассматриваемому документу, "...исходя из здравого смысла и соображений самообороны, Америка будет осуществлять действия против подобных возникающих угроз прежде, чем они полностью сформируются". Опережающее применение силы перед лицом неизбежной угрозы считается оправданным в стратегическом смысле и поддерживается международным правом и традицией справедливого ведения войны. Однако этот аспект доктрины Буша воспринимается всеми по-разному, поскольку расширяет значение опережающего применения военной силы, включая в него военные действия, "даже если сохраняется неопределенность в отношении времени и места нападения противника". Критики этого аспекта стратегической доктрины утверждают, что эта попытка включить опережающие военные действия в категорию упреждения лишена правовой и практической основы, и, таким образом, рассматривают доктрину Буша как вызывающее беспокойство нарушение традиции.

Соединенные Штаты часто балансировали между упреждением и предотвращением. На самом деле, за последние двести лет имело место лишь крайне незначительное число явных случаев военного упреждения со стороны каких-либо государств. (Пожалуй, наиболее часто приводятся в пример опережающие действия Израиля в шестидневной войне 1967 года). Приводимое в нынешней СНБ заявление о том, что "нашей лучшей обороной служит хорошее нападение", отражает давнюю готовность прибегнуть к военным действиям еще до того, как станет неизбежным фактическое нападение. Помимо ряда случаев поддержки Соединенными Штатами смены одного режима на другой, наглядным примером может служить предпринятая Президентом Кеннеди военно-морская блокада Кубы в 1962 году, имевшая своей целью добиться вывода из этой страны советских ядерных ракет. В другом случае американская кампания по вытеснению Ирака из Кувейта в 1991 году частично оправдывалась американскими должностными лицами, формирующими политику США, тем, что в будущем Ирак мог бы угрожать применением ОМП. Еще одним примером подобного рода может служить рамочное соглашение с Северной Кореей 1994 года, обсуждавшееся в условиях скрытой угрозы начала военных действий со стороны США, чтобы не допустить создания этим государством своего ядерного арсенала.

Некоторые аналитики полагают, что явное указание на условия, в которых Америка нанесет удар первой, не имеет смысла, и что имеются веские причины для намеренного стирания границы между упреждением и предотвращением. Нападения 11 сентября наглядно показывают, что такие террористические организации, как "Аль-Кайда", представляют собой непосредственную угрозу Соединенным Штатам, что для подобных организаций страх перед ответным ударом со стороны США не служит сдерживающим фактором, и что эти организации вполне могут воспользоваться благоприятной возможностью убить миллионы американцев, если можно будет эффективно применить ОМП на американской земле. Поэтому заблаговременная и активно проводимая кампания против террористов представляется разумной и обоснованной, а открытое осуждение государств-спонсоров терроризма могло бы помочь в удерживании подобных государств, прежде всего, от завладения ОМП или сотрудничества с террористами. Другие критики СНБ Буша утверждают, что эта стратегия выходит далеко за рамки даже права на предупреждающую самооборону, которое, согласно общепринятому толкованию, предоставляется статьей 51 Устава ООН, и, следовательно, стратегия Буша может подорвать международное право, а также предоставить другим государствам возможность использования политики США в качестве повода для агрессии. Самыми распространенными примерами здесь выступают доводы о том, что широкая интерпретация законного упреждения может привести к нападению Китая на Тайвань или нападению Индии на Пакистан. Однако подобная логика представляется не убедительной, поскольку в настоящее время эти государства не сдерживаются от военных акций никакими нормами международного права, ограничивающими упреждающие действия, и, таким образом, не смогут воспользоваться переменой формулировок в политике США в качестве обоснования подобных мер.

Первенство в военной области

В СНБ Буша уверенно признается не имеющая себе равных в мире позиция силы Америки и высказывается твердое утверждение о том, что основополагающая цель главной стратегии США должна состоять в поддержании первенства США посредством разубеждения любых потенциальных соперников. "В настоящее время Соединенные Штаты занимают позиции небывалой военной мощи и огромного экономического и политического влияния. В соответствии с нашим наследием и принципами, мы не применяем силу для оказания давления с целью получения одностороннего преимущества. Вместо этого мы стремимся создать равновесие сил, благоприятствующее свободе человека..." Кроме того, в части СНБ, которая вызвала широкое обсуждение и породила многочисленные споры, содержится следующее заявление: "... Наши вооруженные силы будут такими мощными, что это убедит наших потенциальных противников не наращивать военный потенциал в надежде превзойти силу Соединенных Штатов или сравняться с ней". Критики СНБ Буша усматривают в этом официальном заявлении вызывающий беспокойство шаг в сторону чрезмерной уверенности США и их слишком далеко зашедших "имперских устремлений".

Желание поддерживать американское первенство путем попыток предотвращения роста какого-либо равного по силе конкурента выступало руководящим началом внешней политики США на протяжении большей части прошлого века. Базовая стратегическая логика в значительной степени объясняет, почему, в конечном счете, Соединенные Штаты вмешались в обе мировые войны, а также почему американские вооруженные силы вернулись домой после Первой мировой войны, но были вновь привлечены к защите Европы вскоре после окончания Второй мировой войны, иными словами, в силу присутствия равного по силе конкурента во втором случае и отсутствия его в первом. Даже стремление к сохранению американской военной гегемонии не ново. В 1992 году в одном из документов Министерства обороны по стратегическому планированию, который стал известным общественности, приводилась схема предотвращения роста какого-либо равного США конкурента, причем этот документ был написан языком, на удивление похожим на язык нынешней СНБ Буша. (Впоследствии должностные лица США отказались от формулировок, использованных в документе 1992 года, но оставили его основную концепцию).

Существуют убедительные причины, заставляющие полагать, что первенство США, по сути дела, играет положительную роль в обеспечении мира и стабильности во всем мире, а также носит более предпочтительный характер, по сравнению со всеми известными альтернативами. Пожалуй, лучшим свидетельством в поддержку этого утверждения выступает тот факт, что военное присутствие США приветствуется во многих регионах земного шара. Мотивы, которыми руководствуются государства того или иного региона, могут быть разными – от бесплатного пребывания под американским "зонтом безопасности" до умиротворяющего и стабилизирующего воздействия американского присутствия, но основной результат остается одним и тем же. Несмотря на очевидную и вполне понятную политическую напряженность, неизбежно связанную с размещением американских войск за рубежом, многие государства рассматривают первенство США в военной области как необходимое для поддержания стабильности и более предпочтительное, чем все имеющиеся альтернативы, особенно в Европе, Восточной Азии и Персидском заливе.

Подводя итог, можно сказать, что вероятность изменения контуров американской внешней политики под влиянием данного элемента новой СНБ Буша невысока. Например, США вряд ли предпримут целенаправленные действия, чтобы воспрепятствовать экономическому и военному развитию таких потенциально великих держав как Китай. С другой стороны, американские военные расходы в ходе борьбы с терроризмом, скорее всего, будут возрастать, что еще больше увеличит отрыв США от потенциальных конкурентов. На практике это обстоятельство может удержать потенциальных противников США от попыток бросить им военный вызов.

Новый принцип многосторонности

В СНБ делается следующее заявление: "Мы руководствуемся убежденностью в том, что ни одна из стран не может в одиночку построить более безопасный и лучший мир. Союзы и многосторонние институты способны приумножить силу свободолюбивых стран. Соединенные Штаты проявляют приверженность прочным институтам..." Далее в этом документе говорится: "Несмотря на то, что Соединенные Штаты будут проявлять постоянное стремление заручиться поддержкой международного сообщества, мы без колебаний станем действовать в одиночку..."

Некоторые аналитики интерпретировали новую доктрину Буша как доктрину беззастенчивого проявления односторонности, которая приличествует разве что одинокому техасскому ковбою из вестернов, или же отнеслись к этой доктрине всего лишь как к мягкой перчатке словесной риторики, скрывающей железный кулак грубой американской силы. Однако подобные взгляды неверны. В СНБ Буша ясно говорится о выгодах и необходимости многостороннего сотрудничества, особенно с другими великими державами, и таким образом эта стратегия на самом деле оказывается даже более многосторонней, чем могло бы показаться по недавнему поведению самой администрации. Отличие состоит в том, что, судя по всему, администрация Буша отвергает стремление к многосторонности ради нее самой, то есть стремление к многосторонности как к чему-то, что абсолютно необходимо для обеспечения международной законности или морали. Вместо этого, в СНБ Буша утверждается, что готовность "справиться своими силами" не противоречит плодотворному многостороннему сотрудничеству и даже может содействовать ему. Здесь также можно сказать, что преувеличивается разрыв с прошлым. Даже администрация Клинтона, столь бережно относившаяся к приверженности принципам многосторонности, часто подчиняла свои принципы многосторонности защите более насущных национальных интересов в тех случаях, когда между ними возникали противоречия.

Ярко выраженные готовность и желание действовать в одиночку вполне обоснованы со стратегической точки зрения. В СНБ Буша подчеркивается, что глобальная война с терроризмом требует многостороннего сотрудничества среди государств-единомышленников. Однако совершенно очевидно и то, что другие государства будут делать свои подсчеты издержек и выгод сотрудничества с Соединенными Штатами или действий, противных их направлению. Даже те страны, которые резко выступают против действий США в одиночку, в конечном счете, во многих случаях станут действовать вместе с Соединенными Штатами, если у этих стран будет лишь одна единственная альтернатива – остаться на обочине. В качестве примера можно привести недавнее единогласное принятие резолюции Совета Безопасности ООН 1441, содержащей требование выполнения Ираком в полном объеме взятых на себя обязательств по разоружению. Первоначально несколько постоянных членов Совета Безопасности (Россия, Китай и Франция), а также одно из арабских государств (Сирия) выражали различного рода несогласия с американской политикой, но, в конечном счете, сделали выбор в пользу сотрудничества, проголосовав за эту резолюцию.

Распространение демократии

Не все в СНБ Буша касается только силы и безопасности в узком смысле этих слов. Эта стратегия обязывает Соединенные Штаты распространять демократию по всему миру и содействовать развитию "свободного и открытого общества в странах на всех континентах". В целях достижения этой цели СНБ требует проведения всеобъемлющей кампании по информированию общественности – "борьбы идей" – с тем, чтобы помочь иностранцам, особенно в мусульманском мире, лучше узнать и понять Америку.

Это обязательство охватывает традиционные темы в рамках главной американской стратегии и выражает давние американские убеждения в области внешней политики. В частности, идею о том, что реализация американской мощи идет рука об руку с оказанием содействия демократическим принципам, можно найти в политических высказываниях президентов США, начиная от Вудро Вильсона и кончая Джоном Кеннеди, Рональдом Рейганом и Биллом Клинтоном. Эта совокупность ценностей отражает убежденность в том, что демократия и свобода являются всеобщими идеалами ("Соединенные Штаты, – говорится в СНБ, – должны защищать свободу и справедливость, поскольку эти принципы являются правильными и истинными для всех людей на Земле"), и убежденность в том, что содействие этим принципам за рубежом не только приносит пользу гражданам других стран, но и укрепляет американскую национальную безопасность, уменьшая вероятность возникновения конфликтов.

СНБ Буша обязывает Соединенные Штаты "активно работать, чтобы во всех уголках земного шара появилась надежда на утверждение демократии, осуществление социально-экономического развития, создание свободных рынков и ведение свободной торговли". Стремлением к этой цели движет убежденность в том, что основополагающей причиной радикального исламского терроризма выступает господство авторитаризма в арабском мире, а также отсутствие в нем демократии, свободы и благоприятных экономических возможностей. В прошлом эту мысль могли отнести к политической риторике и не воспринять всерьез. После событий 11 сентября даже Организация Объединенных Наций в своем докладе о развитии в арабских странах указала на эту проблему и призвала к разработке путей расширения демократических институтов и основных свобод человека в мусульманских странах на Ближнем Востоке.

Заключение

Подводя итог вышесказанному, можно утверждать, что Стратегия национальной безопасности Президента Буша представляет собой грандиозный труд, и поэтому нет ничего удивительного в том, что этот документ привлек к себе значительное внимание и вызвал широкую дискуссию. Эта Стратегия национальной безопасности, в общем и целом, соответствует американской стратегической традиции, последовательно излагая главную концепцию американской политики перед лицом новых и опасных угроз. По своим масштабам и далеко идущим замыслам эта СНБ выступает достойным продолжателем самых важных заявлений прошлого. Скорее всего, эта СНБ станет на долгое время определяющим заявлением о главной американской стратегии в мире в эпоху после 11 сентября.